Парламентарии в глобальной повестке дня

Об участии парламентских институтов в разработке и реализации Целей устойчивого развития.

В отличие от предыдущей аналогичной Программы «Цели развития тысячелетия ООН», парламентарии и межпарламентские институты приняли активное участие в формировании Программы «Цели устойчивого развития». Также активно они работают над претворением их в жизнь. В результате этой деятельности парламентарии сформировали свою глобальную политическую подсистему управления решением ЦУР.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и развитию. В основном документе этой конференции «Повестка дня на ХХI век» все проблемы нового века рассматривались сквозь призму устойчивого развития, а в решениях конференции «устойчивое развитие» стало ключевым термином. В этом документе были затронуты все глобальные проблемы: окружающая среда, бедность, дефицит ресурсов, равноправие женщин, воспитание, образование и т.д.

«Цели развития тысячелетия», направленные на ускорение развития путем улучшения социальных и экономических условий в беднейших странах мира, были официально установлены на Саммите тысяцелетия в 2000 году, где все присутствовавшие мировые лидеры приняли Декларацию тысячелетия ООН, в которой были представлены восемь целей. В 2001 году государства-члены ООН приняли эти цели. В конце 2015 года ООН подвела итоги Программы «Цели развития тысячелетия». Согласно опубликованному отчету, удалось добиться значительных успехов, и многие поставленные цели были выполнены.

Цели в области устойчивого развития (ЦУР) — набор целей международного сотрудничества, которые заменили собой Цели развития тысячелетия в конце 2015 года. Эти цели планируется достигать с 2015 по 2030 годы. Итоговый документ «Повестка дня в области устойчивого развития» готовился в течение более трех лет. Более 10 миллионов человек по всему миру поделились с ООН своими взглядами и мнениями о том, какие проблемы следует решать с помощью ЦУР, через онлайн-платформу MyWorld. После сложной работы ООН приняла 17 Целей и 169 задач для их реализации. Прогресс по выполнению задач оценивается с помощью набора индикаторов, которые были разработаны Межведомственной экспертной группой по индикаторам ЦУР, в состав которой входят представители национальных статистических служб и Статистического отдела ООН в структуре Секретариата ООН. На всех этапах подготовки этого документа активное участие принимали как отдельные парламентарии, так и межпарламентские структуры.

В результате этого основной идеологической концепцией мира в XXI веке стало устойчивое развитие. Это подтверждено в концептуальных документах ООН, принятых уже в нынешнем веке: «Будущее, которого мы хотим» (2012); «Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» (2015); Парижское климатическое соглашение (2015). Эти документы не только отражают идеологию устойчивого развития и сбалансированно сочетают социальные, экономические и экологические приоритеты, но и содержат конкретные инструменты достижения поставленных целей.

Акцент на избранных представителей

Парламентарии по своему статусу – избранные представители народа – ближе к проблемам, волнующим людей, и их насущным потребностям, так как функционально мотивированы на решение этих проблем. Поэтому продвижение процессов развития, ориентированных на человека, является важнейшей функцией парламентов. В связи с этим в последние годы на глобальном уровне была признана важность привлечения парламентариев к усилиям по решению задач устойчивого развития.

Решения задач устойчивого развития претворяются в жизнь через конституционные полномочия парламентов, в частности, принятие национальных законов, бюджета, парламентского контроля. Представляя свой электорат, парламентарии выполняют важную функцию партнеров по обеспечению ответственного, инклюзивного, прозрачного и основанного на участии управления как необходимого фактора для достижений устойчивого развития для каждого человека, что предлагается идеологией самой Повестки дня 2030.

Хотя говорить о некой иерархии межпарламентских организаций можно с известной долей условности, но центральное место в ней занимает Межпарламентский союз (МПС). Эта организация имеет и самую длительную историю и является самой большой по количеству государств-членов межпарламентской организацией. В 1996 году было подписано Соглашение о сотрудничестве между ООН и МПС. В соответствии с этим соглашением ежегодно Генеральный секретарь ООН представляет Генеральной Ассамблее доклад о различных аспектах сотрудничества между ООН и МПС. Каждый год в Нью-Йорке проводятся межпарламентские слушания по самым разным проблемам мирового развития. МПС играет особую роль в укреплении взаимодействия между ООН, межпарламентскими структурами и национальными парламентами:

- информируя ООН о разнообразных мнениях, высказанных в ходе парламентских прений и обсуждений в МПС;

- содействует информированию парламентов мира о международных соглашениях, подписанных в рамках ООН и программ в их поддержку;

- подготавливает доклады по вопросам парламентской деятельности, имеющим отношение к работе ООН, особенно в тех областях, где МПС располагает особым опытом;

- оказывает поддержку парламентам в наращивании возможностей по выполнению на национальном уровне законодательных и контрольных функций в отношении вопросов, относящихся к международному сотрудничеству в рамках ООН.

Большая роль в достижении указанных целей отводится и проводимой каждые пять лет Конференции спикеров парламентов. Первая Конференция прошла в 2000 г; соответственно четвертая – в 2015 г., году окончания Программы «Цели развития тысячелетия» (ЦРТ) и принятия новой Программы «Цели устойчивого развития».

В отличие от ЦРТ, когда парламентарии присоединились в работе на относительно позднем этапе, в процессе подготовки ЦУР существовало четкое понимание того, «что участие парламентариев – не только тех, кто принимает законодательство, но и избранных представителей народа – является важнейшей мерой для поддержки эффективных процессов принятия, осуществления и достижения Целей устойчивого развития. Парламентарии принимали участие в оценке проблем, разрывов, возможностей и приоритетных мер в течение разработки новой повестки дня в отношении развития через глобальные, региональные и национальные рабочие группы».

Парламентарии в формировании ЦУР

В коммюнике Кито (2013 г.), принятом на 128-й Ассамблеи Межпарламентского союза в столице Эквадора, парламентарии стран мира констатировали, что устойчивое развитие находится на распутье. Это, по их мнению, было связано с переходом многолетнего цикла роста потребления и производства, который лежит в основе нынешней экономической модели, в неустойчивое состояние. Акцент только на экономический рост не является ответом на социальные, экономические и экологические проблемы нашего времени. Необходим другой подход, который может сфокусироваться на благополучии во всех измерениях. Экономический рост является необходимым условием развития, и он помог многим поколениям вырваться из нищеты, но он далеко не обязательно ведет к гармоничному человеческому развитию и счастью. Поэтому с самого начала в основе экономической политики должны лежать экономическая и социальная устойчивость. Таким образом, уже в 2013 г., за два года до окончания программы Целей развития тысячелетия, мировое парламентское движение активно включилось в формирование новой глобальной программы развития.

Важным механизмом согласования позиций по глобальным вопросам являются совместные парламентские слушания ООН и МПС, которые в ООН проводятся регулярно. Остановимся на двух из них: до и после принятия Целей развития. На наш взгляд, данные слушания помогают лучше понять идеологию участия парламентариев в решении ЦУР.

Парламентские слушания 2014 г. были посвящены теме «Обеспечение ориентированных на нужды и интересы людей подходов к новым целям в области устойчивого развития: общая ответственность». На этих слушаниях было подчеркнуто, что парламенты являются наиболее представительными политическими органами, что, очевидно, диктует их ответственность за все ЦУР. Но в результате дискуссий выяснилось, что парламентариев особенно волнуют цели №4 («Обеспечение всеохватного и справедливого качественного образования и поощрение возможности обучения на протяжении всей жизни для всех»), №5 («Обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей всех женщин и девочек») и №10 («Сокращение неравенства внутри стран и между ними»).

На этих слушаниях было определено, что для выполнения своих надзорных функций на международном уровне парламентам необходимо активнее учитывать цели в области устойчивого развития при формировании их собственных процессов развития, укрепляя свои механизмы надзора. Это, в частности, подразумевает создание многопартийных и межведомственных комитетов, которые должны способствовать дальнейшей комплексной реализации всей совокупности целей. Для закрепления долгосрочных перспектив в процессе разработки политики необходимы институциональные механизмы, которые помогут избавиться от краткосрочного подхода, присущего избирательному циклу.

В результате проделанной подготовительной работы к 2015 г. был подготовлен проект документа, получившего название «Ханойская декларация», которая была принята на 132-й Ассамблеи МПС. В Декларации «Цели в области устойчивого развития: превращение слов в действия» были определены основные цели устойчивого развития, над которыми должны работать парламенты мира. В первую очередь, парламентарии согласились в том, что «они заинтересованы в защите интересов и достижении общего блага и не должны допустить, чтобы отдельные интересы оказали влияние на их деятельность». Для этого парламентарии обязуются привести законы и бюджетные положения в соответствие с национальными планами устойчивого развития для каждой страны, четко указав цели, задачи и способы финансирования. Правительства должны ежегодно отчитываться перед парламентами о выполнении национального плана. Парламентарии должны иметь регулярную обратную связь от своих избирателей, чтобы помочь оценить прогресс на местах, где это наиболее важно.

Конференция спикеров парламентов, прошедшая в 2015 г., подтвердила принятые ранее решения и сформулировала новые задачи на период до 2030 года. Собственно говоря, в упомянутых документах были сформулированы основные позиции устойчивого развития, над которыми должны работать парламенты мира:

- необходимость обеспечения устойчивого развития, основанного на реализации прав человека, искоренении нищеты и ликвидации неравенства;

- необходимость стремления к сбалансированному и справедливому распределению ресурсов. Все страны – развитые и развивающиеся – должны тесно взаимодействовать, основываясь на принципе общей, но дифференцируемой ответственности;

- благосостояние должно стать целью политики устойчивого развития и прогресса, которые должны измеряться не только показателями внутреннего валового продукта, но и пониманием, что вся планета и все ее экосистемы – общее достояние всего человечества;

- правительства должны инвестировать в человеческий капитал – здоровье, питание, образование и навыки – как в самый важный ресурс;

- все государственные институты должны быть репрезентативными и доступными для всех. Все люди, независимо от пола, расы, культуры, религии и состояния здоровья, должны работать совместно в интересах мира и общего блага.

В результате всей этой долгой и активной работы были сформулированы Цели устойчивого развития.

Парламенты в реализации ЦУР

Парламентарии, по сравнению со всеми остальными государственными служащими, имеют наиболее прямую связь с общественностью, поскольку они являются ее избранными представителями. Это дает им важнейшую возможность сделать так, чтобы в центре процессов достижения ЦУР были интересы людей, удовлетворение разнообразных потребностей населения страны, т.е. выгода для всех.

Несмотря на то, что парламентарии отвечают за поддержку и мониторинг осуществления всех ЦУР, особое значение для них имеет Цель № 16 «Мир, правосудие и эффективные институты». Впервые в международном документе признается, что в процессе развития ключевую роль играют эффективные и подотчетные учреждения. Цель № 16 еще известна как «цель управления». Парламент является одним из наиболее важным учреждений, а Цель № 16 касается непосредственно работы всех парламентариев.

Эта цель направлена на содействие построению миролюбивых и открытых обществ в интересах устойчивого развития, обеспечение доступа к правосудию для всех и создание эффективных, подотчетных и основанных на широком участии учреждений на всех уровнях. Конечно, парламентарии будут выполнять ведущую роль в достижении всех аспектов этой проблемы, что может быть реализовано на основе полномочий парламента по законотворчеству, контролю над деятельностью правительства/исполнительных органов власти и представительства электората в самом широком смысле. Достижение таких конкретных задач этой цели, как «эффективные, подотчетные и прозрачные институты на всех уровнях» и «ответственное, инклюзивное принятие решений на всех уровнях на основе участия и представительства», может быть достигнуто путем более открытой для общественности работы парламента в целом и его комитетов, предоставления общественности большего объема «парламентской» информации.

Нельзя не признать, что ЦУР взаимосвязаны, их нельзя разделить, они должны работать вместе. Нельзя получить качественное образование без хорошего здоровья. Если ваши дети не здоровы, они не могут ходить в школу. Нельзя ликвидировать бедность без хорошей работы. Нельзя обеспечить хорошие рабочие места без экологически безопасного экономического развития, инноваций и устойчивой инфраструктуры. И именно в парламенте есть возможность рассматривать вопросы развития страны комплексно: принимать законы, утверждать бюджет, оставлять надзор и представлять интересы людей. Есть возможность видеть ситуацию с точки зрения перспективы устойчивого развития, которое так важно для людей.

Законодательная деятельность – ответственность парламента за достижение Целей устойчивого развития заключается в принятии законов, учитывающих инклюзивность, гендерный фактор, принцип «никто не остался в стороне». Парламент может играть здесь важнейшую роль в создании национальной правовой системы, которая отражает принципы Повестки дня 2030 г. и адаптирует их под национальный контекст. Парламенты могут внедрять, изучать, анализировать законодательство для обеспечения того, чтобы ЦУР отражались в национальной политике, а также существовали необходимые правоприменительные акты, разработанные с участием всех заинтересованных сторон.

Благодаря своим контрольным функциям, парламенты могут играть важную роль в мониторинге осуществления Повестки дня 2030 на национальном уровне. Это позволит правительствам оставаться подотчетными в отношении эффективной реализации ЦУР.

Представительская функция парламента будет помогать людям быть услышанными. Этого можно добиться, организовывая общественные консультации и встречи с ключевыми заинтересованными сторонами, такими как местные органы власти, гражданское общество, частный сектор и т.д., в том числе и взаимодействие парламентов на международных площадках.

Таким образом, можно говорить о том, что парламентарии сформировали свою глобальную политическую подсистему/парламентскую сеть политического управления решением ЦУР.

Б.Ш. Саидамиров

Ф.Ш. Саидамирова

Экономическое обозрение №6 (234) 2019