A+ A A-

Присутствие государства в экономике

  • Автор  Ильдус Камилов
Оцените материал
(0 голосов)
Сколько вешать в граммах?

Узбекистан выходит на новый этап реформ, который во многом связывается с пересмотром размеров государства и его роли в социально-экономических процессах. Необходимость реформ очевидна, и в этом плане позиции государства, частного сектора и общества в целом совпадают. Но принципиальным вопросом остается — сокращать размер государства, его роль в экономике и, в более широком смысле, в процессах развития или же создавать условия для количественного и качественного роста частного сектора. Государство, как и раньше, должно продолжать играть роль инициатора реформ, выполнять свою развивающую функцию. В противном случае будет сложно говорить о создании в Узбекистане устойчивой и динамично развивающейся индустриальной экономики. Вместе с тем, качество государственного присутствия в экономике — как владельца активов, участника рынков, регулятора — должно измениться.

 

Вопрос о роли государства в экономике и в развитии в целом, пожалуй, один из самых дискутируемых среди ученых и практиков. Новый импульс этим дискуссиям придал мировой финансово-экономический кризис. С одной стороны, вновь встал вопрос о необходимости контроля со стороны государства за крупными корпорациями и рынками в интересах простых граждан. С другой — мировой кризис еще ярче подчеркнул успехи целого ряда развивающихся азиатских стран, где во многом благодаря роли государства в экономических процессах удается сохранять высокие темпы экономического роста и обеспечивать дальнейший рост благосостояния людей.

Ведут ли эти дискуссии к пересмотру постулатов Вашингтонского консенсуса, пока не ясно. Но можно сказать, что многие страны сегодня проводят ревизию как своих моделей развития, так и моделей, используемых другими странами. Преследуемые при этом цели — обеспечение устойчивости и конкурентоспособности национальных экономик, высоких темпов экономического роста и повышение благосостояния населения. Речь не идет о введении тотального дирижизма государства, но весьма сильно звучат аргументы в пользу большего участия государства в регулировании экономических процессов с учетом тех вызовов, которые выдвигает глобализирующаяся мировая экономика. Особый интерес вызывают смешанные, т.н. гибридные формы государственного управления.

 

Между «развивающим» и «регулирующим» государством

На уровне ученых и экспертов дискуссии разворачиваются вокруг двух концепций (двух форм государства), которые обычно противопоставляют друг другу — концепции «развивающего» государства и концепции «регулирующего» государства. Часто утверждается, в особенности сторонниками неолиберальной теории, что появление регулирующего государства привело к исчезновению или как минимум к стагнации развивающего государства. Хотя, как показывает практика, эти утверждения далеко не бесспорны.

Когда складывается кризисная ситуация, бизнес просит помощи у государства. А когда ситуация изменяется, требует, чтобы оно не вмешивалось в его деятельность

Любое государство является в определенной мере развивающим и в то же время регулирующим. Различия могут быть в том, насколько четко и публично определены цели развития и насколько государство способно их достигать, а также в том, какие инструменты (формальные и неформальные) использует государство для достижения целей развития. И эти различия порождают множество гибридных форм государства (систем управления), которые существуют в современном мире.

 
Подходы к измерению размера государства

Попытки ученых измерить размер государства и определить оптимальный размер весьма многочисленны, но результаты таких попыток хоть и информативны, но часто далеки от практики. Самый яркий пример — целый ряд научных работ, где через налоги и госрасходы высчитывается оптимальный размер государства с точки зрения максимизации экономического роста, инвестиций и т.д. Для разных наборов стран, разных временных периодов и разных секторов экономики получаются весьма разные результаты.

Рисунок 1. Государственный сектор играет значимую роль в формировании ВВП и обеспечении занятости

Размеры государственного сектора, которые варьируются между странами, являются отражением политического выбора, который сделан нацией, и разнящимися социально-культурными условиями различных стран. Потому на разных этапах развития фактическое и теоретически оптимальное сочетание таких величин, как налоги и госрасходы, являются разными для разных стран.

  • В целом же, есть единство мнений относительно влияния на экономический рост:
    не столько размера, сколько структуры налогов и государственных расходов. Любые налоги являются вмешательством в экономику, но наибольший ущерб наносят те, которые сокращают стимулы к инвестициям в человеческий и физический капитал и инновации;
  • качества управления (качества институтов), в особенности для развивающихся стран. Гораздо больший эффект может достигаться именно за счет повышения качества управления, а не наращивания объемов государственных расходов, в том числе и на социальные сферы и инфраструктуру. При слабых институтах рост госрасходов, а соответственно и налогов, будет скорее негативно влиять на экономический рост;
  • производительности госсектора относительно частного сектора при производстве тех или иных товаров и услуг.

Однако государственные доходы (в частности, собираемые налоги) и расходы (в виде инвестиций, текущего потребления и т.д.) далеко не полностью показывают размеры государственного участия в экономике, в особенности, если речь идет о развивающихся странах. Потому нужно смотреть и на другие измерения.

Рисунок 2. В развитых странах правительства активно участвуют в поддержке безработных и создании рабочих мест

Источник: статистическая база ОЭСР

 

Государственные активы, государственные компании и суверенные фонды

Государственный сектор традиционно был ориентирован на внутренние рынки и часто отставал по производительности от частного сектора. В развивающихся странах госкомпании создавались прежде всего в целях развития — индустриализация, занятость и доходы населения, другие.

На первых этапах прибыльность компаний не всегда была определяющим фактором для правительств. На сегодня же целый ряд госкомпаний входят в число наиболее крупных и быстрорастущих, а также наиболее эффективных компаний в глобальном масштабе.Каждая десятая из 200 наиболее крупных компаний в мире является государственной либо имеет долю государства в своем капитале

Каждая десятая из 200 наиболее крупных компаний в мире является государственной либо имеет долю государства в своем капитале. Причем госкомпании работают не только в сырьевых и инфраструктурных секторах, но и в таких как машиностроение, электроника, финансовое посредничество, инжиниринг, логистика и другие. Они все сильнее начинают конкурировать с частными компаниями за ресурсы и рынки.

Правительства становятся более опытными владельцами. Большинство госкомпаний правительства контролируют через долю государства в акционерном капитале. А активное участие госкомпаний на международных рынках, в т.ч. рынках капитала, заставляет их становиться более эффективными и конкурентоспособными. Однако понимание процессов, происходящих в госкомпаниях, как и их растущей роли в мировой экономике, находится на ранних стадиях.

Помимо этого, правительства могут «де-факто» контролировать отдельные компании либо активно участвовать в их деятельности, не являясь формальными совладельцами.

Рисунок 3. Государственные бюджеты формируются не только за счет налоговых поступлений

Хотя госкомпании из развивающихся стран являются безусловными лидерами на глобальном рынке, в своих странах они сегодня производят гораздо меньшую долю ВВП, чем это было 15-20 лет назад. Другими словами, при всей важности госкомпаний национальные правительства не делают ставку исключительно на них.

Таким образом, в отношении госкомпаний можно применить правило — важно не сколько, важно каким образом. Именно меняющиеся подходы к управлению, в дополнение к традиционным мерам господдержки, На сегодня суверенные фонды благосостояния, согласно некоторым оценкам, владеют около 7 трлн. долларов в различных активах стали ключевыми факторами успеха госкомпаний на международных рынках.

Еще одним феноменом, вызывающим много внимания и споров, являются т.н. суверенные фонды благосостояния. Они существуют, по крайней мере, с 1950-х годов, но в последние 10–15 лет размеры активов в их распоряжении резко увеличились, как и количество стран, имеющих такие фонды. Сегодня в мире насчитывается более 100 суверенных фондов.

В 1990 году средства суверенных фондов составляли, оценочно, около 500 млрд. долларов, а перед разразившимся в 2008 году мировым финансово-экономическим кризисом — уже около 3,5 трлн. долларов. На сегодня, согласно некоторым оценкам, они владеют около 7 трлн. долларов в различных активах.

Детали относительно работы большинства суверенных фондов остаются малоизвестными, несмотря на ряд международных инициатив по обеспечению их большей прозрачности. Исследователи связывают это с тем, что большинство фондов ищут не столько высокую доходность, сколько преследуют стратегические цели, которые определяют правительства. Соответственно, и руководство фондов, и сами правительства заинтересованы в сохранении приватности. Помимо этого, структура активов фондов зачастую настолько сложна и даже запутана, что осложняет понимание, как именно работают такие фонды.

Рисунок 4. Совокупная стоимость доходоприносящих активов в распоряжении правительств росла в период 2006-2010 годов

Источник: OECD Stat

Управление суверенными фондами несколько отличается от традиционного управления золотовалютными резервами, которое обычно практикуют центральные банки. Инвестиции суверенных фондов могут носить даже отчасти венчурный характер, если речь идет о приобретении, например, перспективных технологий.

Оптимальный размер присутствия государства в экономике уникален для каждой отдельно взятой страны на определенном промежутке развития

В целом, пожалуй, нет в мире государств, которые удовлетворяют т.н. классическому либеральному минимуму, когда государство ограничивается только ролью регулятора, обеспечивает оборону и безопасность, отвечает за проведение макроэкономической политики. Государства в разных странах мира, хотя и в разной степени, и в разных форматах, продолжают участвовать в экономических процессах. Обусловлено это тем, что оптимальные размеры присутствия государства в экономике варьируются на разных этапах развития страны в зависимости от условий.

 

Поддержка малого и среднего бизнеса

Еще одно направление участия государства в экономике, присущее как развивающимся, так и развитым странам, — поддержка малого и среднего бизнеса. Хотя в каждой стране есть определенная специфика в части целей и задач по поддержке МСБ, в большинстве случаев правительствами используются весьма схожие подходы и инструменты.

Внимание к МСБ, предоставляемые ему льготы и меры поддержки во многом обусловлены социальными аспектами. В развитых странах малый и средний бизнес играет важную роль в создании ВВП (50-60%) и обеспечении занятости (до 70%). Потому одной из важных составляющих программ и политик правительств является поддержка малых и микропредприятий, в т.ч. в отдаленных и слабо развитых регионах. Целый ряд стран реализуют специальные инициативы, направленные на вовлечение в предпринимательство молодежи и женщин, что напрямую связано с интересами социально-экономической стабильности.

В силу объективных процессов (разделение труда, глобальная конкуренция и др.) для МСБ характерен высокий процент закрытия предприятий. Зачастую владельцам бизнеса не хватает знаний и навыков, а также финансовых средств, чтобы переориентировать свои предприятия на новые, более прибыльные направления. Правительства через специализированные агентства и банковские структуры активно поддерживают те предприятия, которые заинтересованы в модернизации, расширении и диверсификации, в выходе на новые рынки, включая зарубежные.

Рисунок 5. Доля госпредприятий среди 10 наиболее крупных компаний в разных странах

Особое внимание правительств развитых стран получают т.н. предприятия с потенциалом быстрого роста. В основном, это предприятия, занятые разработкой и коммерциализацией новых технологий, требующие венчурных инвестиций. Хотя риск невозврата инвестиций в такие проекты достаточно велик, велика и потенциальная отдача от подобных проектов. Причем отдача не только в виде возврата вложенных средств, но и шире — в части создания новых технологических преимуществ, которые позволяют развитым странам удерживать глобальное лидерство. Поддерживая как предприятия с потенциалом быстрого роста, так и модернизацию и технологическое обновление в секторе МСБ в целом, правительства готовят общество и бизнес в своих странах к постиндустриальной экономике.

В организационном плане формы поддержки, подразумевающие выделение финансовых ресурсов предприятиям (грантов, кредитов, гарантий и т.д.), реализуются через самостоятельные структуры, целевые фонды, банки развития, партнерские соглашения с частными финансовыми структурами. Это также способствует более точному учету ресурсов и эффективному управлению.

В каждой отдельной стране программ и инструментов по поддержке предпринимательства может использоваться достаточно много, в особенности, если государство имеет федеративное устройство. Например, в США, Германии существуют как национальные программы, так и программы местных администраций. Причем на местном уровне программы и инструменты содействия могут использоваться даже более интенсивно, чем на национальном. В частности, у многих администраций штатов в США имеются свои суверенные фонды развития, активно используются механизмы субсидирования предприятий.

Рисунок 6. Доля госпредприятий по секторам экономики

Источник: State-owned enterprises in the global economy: Reason for concern?
M.Büge, M.Egeland, P.Kowalski, M.Sztajerowska, 2 May 2013

В целом, направляя средства на поддержку малого и среднего предпринимательства, правительства, с одной стороны, решают вопросы социально-экономического развития, а с другой — создают приносящие доход активы. В частности, доли государства в успешных компаниях могут быть в последующем проданы, а увеличение числа успешных предприятий в конечном итоге расширяет налогооблагаемую базу.

 

Качество государственного управления

Качество системы госуправления, эффективность институтов, результаты политики — это, пожалуй, одни из самых трудных для количественного измерения объектов. Одним из ограничений для анализа влияния качества институтов на экономический рост является недостаточность данных. Даже те небольшие данные, которые доступны сегодня, позволяют отдельным исследователям делать выводы о значимом влиянии качества институтов управления на темпы экономического роста и развития стран. Однако такие оценки во многом ограничены, поскольку редко принимают во внимание политэкономические аспекты.

Рисунок 7. С 2007 года активы суверенных фондов выросли более чем в 2 раза

 

Рисунок 8. Больше всего суверенных фондов создано в странах Азии и Ближнего Востока

Источник: Sovereign Wealth Fund Institute

Правительства стран ОЭСР тратят около 10 млрд. долларов в год на различные интервенции в сфере управления. В 1990-х и начале 2000-х годов наблюдался практически взрывной рост исследований и разработок, различных пилотных инициатив в сфере повышения качества управления. Однако практики до сих пор не имеют уверенности в том, что они знают, как именно улучшать государственное управление.

Если говорить о развивающихся странах, то зачастую в них задачи развития стоят гораздо шире, чем просто проведение структурных реформ. Прежде чем строить национальную промышленность, необходимо сначала взрастить национальную буржуазию, или по-другому — национальную экономическую элиту, которая затем сможет выступать партнером государства в осуществлении экономической и политической трансформации. И отдельные исследователи именно в этом видят одну из главных целей развивающего государства (Khan, 2009).

Совсем не обязательно сначала выстроить институты госуправления по высшим стандартам демократии, а затем приступать к реформам. Напротив, электоральные циклы и сопровождающие их смены партий власти ряд экспертов считают «вредными» для реализации долгосрочных программ развития. Можно сказать, что в международном экспертном сообществе среди международных организаций происходит постепенный отход от традиционного понимания концепции Good Governance — качественного управления. Мировой кризис подтолкнул к пересмотру роли государства в экономике развитых стран. Есть и понимание, что простая трансплантация моделей управления из развитых в развивающиеся страны не дает результатов, а бывает имеет и обратный эффект.

В конечном итоге на каждом историческом отрезке институты (формальные и неформальные) должны позволять принимать эффективные решения, в частности, экономические — об использовании государственных активов, участии государства на рынках, инвестировании средств, перераспределении благ экономического роста и т.д. Критерии эффективности могут меняться с течением времени, Простая трансплантация моделей управления из развитых в развивающиеся страны не дает результатов, а порой имеет и обратный эффект но на каждом этапе реформ/развития они должны быть четко определены, соответствовать интересам развития страны и быть, по возможности, измеримыми.

Децентрализация, приватизация, демократизация, расширение участия граждан в принятии решений на местах, растущее участие негосударственных игроков в предоставлении услуг, развитие частно-государственных партнерств — все это создает новые вызовы. В этих условиях уже невозможно полагаться на иерархические структуры, на командно-административные подходы.

Взамен государству, будь оно регулирующее или развивающее, в развитой или в развивающейся стране, нужен потенциал для управления множественными связями и процессами, пронизывающими и государство, и экономику, и общество.

Узбекистан здесь не исключение. Новый этап социально-экономических реформ требует нахождения и выстраивания новых форматов и механизмов взаимодействия между государством, госпредприятиями, предприятиями в частном секторе, гражданским обществом.

 

Национальный контекст

Роль государства в Узбекистане без преувеличения можно назвать «развивающей».

Доля государственного сектора в экономике составляет около 17%, остальное — это негосударственный сектор. Негосударственный сектор — не только частные предприятия, но и множество предприятий со смешанной формой собственности, где государство является дольщиком наряду с частными компаниями и физическими лицами. В Узбекистане доля государственного сектора в экономике составляет около 17%, остальное — негосударственный сектор Такие предприятия государственной и смешанной форм собственности, в особенности крупные, сыграли весьма заметную роль в преодолении кризиса 90-х годов и запуске важнейших структурных реформ в экономике.

В ближайшем будущем присутствие государства в экономике должно сократиться. На решение этой задачи направлена программа приватизации на 2015–2016 годы, разработанная правительством. В частности, предполагается продажа части государственных активов частным инвесторам и сокращение долей государства в акционерных обществах. Во многих АО госдоля будет понижена до уровня 51% и ниже, тогда как сейчас в отдельных случаях она доходит до 100%. Причем основным инструментом является эмиссия дополнительных объемов акций, которые будут предложены инвесторам — иностранным и отечественным.

Другими словами, государство не распродает активы, стремясь механически сократить свою долю в экономике. Оно стремится увеличить долю частного сектора, сформировав новое соотношение между «государственным» и «негосударственным» секторами. И не только посредством фондового рынка.

Важные реформы осуществляются в сфере государственного управления и государственных услуг, корпоративного управления, в формировании деловой среды и других.

Прежде чем строить национальную промышленность, необходимо сначала взрастить национальную экономическую элиту

Углубление структурных реформ, прежде всего развитие отечественной перерабатывающей промышленности (именно отечественной, а не придатка ТНК), предполагает, что государство будет и дальше выступать инициатором новых проектов, направленных на создание новых конкурентных преимуществ. Оставить решение этой важнейшей задачи только на усмотрение частного капитала невозможно в силу самой природы частного капитала, его склонности утекать туда, где прибыль может быть выше и получать ее легче.

Также важно учитывать, что страна взяла курс на построение социально ориентированной экономики. Поэтому активное участие государства в перераспределении доходов сохранится.

Присутствие государства в экономике при этом будет все больше обретать характерные черты, присущие регулирующему государству. В этом случае можно будет говорить о формировании в Узбекистане качественно иного частного сектора, готового и способного выступать партнером государства в решении различных задач.

 

Ильдус Камилов

Подготовлено на основе доклада ЦЭИ «Присутствие государства в экономике: оптимальные балансы и форматы для устойчивого развития»

 

Архив номеров за 2015 год

Задайте вопрос эксперту

Воспользуйтесь возможностью задать вопрос экспертам, выбрав в списке ниже интересующую вас тему. Ответы на наиболее интересные вопросы появятся на страницах журнала "Экономическое обозрение".
Неверный ввод
Неверный ввод

Подписка

Уважаемые читатели!

Не забудьте оформить подписку на наш журнал на 2017 год.

Подписаться на журнал можно с любого очередного месяца во всех почтовых отделениях Узбекистана.

Оформить подписку можно также через редакцию, оплатив счет.

Наши подписные индексы:
- для индивидуальных подписчиков - 957;
- для предприятий и организаций - 958.

Журнал выходит 12 раз в год.

Цитатник "ЭО"

"Для стартапов, которые еще не знают, как сложится их бизнес, "облачные" технологии в самый раз".
ЭО, №3, 2013 г.
Review.uz 2014 - 2017. Все права защищены.
Перепечатка материалов допускается только при наличии активной ссылки на портал.